CAPITULO I
I.
EVOLUCION DEL SISTEMA FINANCIERO MEXICANO
Antecedentes
El inicio de la historia moderna del sistema financiero mexicano, el cual ha
jugado un papel preponderante en la evolución de la economía mexicana, puede
situarse en 1925 con la creación del Banco de México. Los primeros años de
operación del Banco de México, que van de 1925 a 1931, fueron extremadamente
difíciles para que éste cumpliera cabalmente sus funciones como banco central.
Por una parte, la desconfianza que existía hacia el billete bancario se reflejó en
que los billetes representaran una fracción casi insignificante del total de oferta
monetaria. Además, el banco central no tenía el poder de decidir sobre las
acuñaciones de nuevas monedas, por lo cual no podía controlar la emisión de
dinero.
Por lo que respecta al control de la tasa de interés a través del redescuento
de documentos derivados de operaciones mercantiles, durante los primeros años
de operación del Banco de México esto tampoco pudo realizarse, ya que para
acudir a éste, era requisito que el banco comercial estuviese asociado al Banco de
México, y a principios de 1932 únicamente 14 instituciones lo estaban. Esto se
constituyó como una limitante para la emisión de billetes a través de este
mecanismo. El incipiente desarrollo del sistema bancario mexicano, se reflejó en la
continua escasez de crédito en la economía, lo cual se constituyó, en parte, como
una limitante al crecimiento económico durante esos años.
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En los siguientes diez años, posteriores a 1931, se presentaron en la
economía mexicana dos eventos que llevarían a la consolidación del sistema
financiero nacional. En primer lugar en 1931, ante la depresión mundial, las
cuentas externas de México experimentaron un considerable deterioro, lo cual
repercutió en una disminución en el ritmo de la actividad económica así como una
continua pérdida de oro.
Esta situación llevó a las autoridades a introducir una reforma monetaria,
mejor conocida como la "Ley Calles", la cual se promulgó el 25 de julio de 1931.
Entre las medidas que fijaba esta Ley, la más importante fue la desmonetización
del oro y la prohibición del uso de este metal en los contratos comerciales,
exceptuando los de carácter internacional. Además, se suspendieron las
acuñaciones de monedas de plata, únicas autorizadas para circular.
El efecto de esta medida sobre la economía mexicana fue devastador. La
oferta monetaria en circulación se redujo en 1931 en 60%, lo cual se tradujo en
que la captación del sistema bancario comercial disminuyera en 40%. La menor
disponibilidad de recursos financieros hizo que el crédito bancario se contrajera, y
como consecuencia la economía mexicana entró en una profunda recesión,
cayendo el producto interno bruto real 15% en 1932.
La contracción del circulante y la consecuente restricción crediticia generó
fuertes protestas de los diferentes sectores productivos del país, exigiendo la
abrogación de la Ley Monetaria de 1931. Ante ello, en 1932 se decretaron, el 9 de
marzo una nueva Ley Monetaria, el 12 de abril la nueva Ley Constitutiva del Banco
de México y el 28 de junio la nueva Ley General de Instituciones de Crédito.
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La nueva Ley Monetaria, que derogó a la "Ley Calles", tenía como reforma
principal permitir nuevamente la acuñación de monedas de plata, buscando con
ello reactivar a la economía. La nueva Ley Constitutiva del Banco de México, que
sustituyó a la original de 1925, hizo de éste un verdadero banco central, al
confirmar la prohibición al Banco de México de realizar operaciones directamente
con el público. Adicionalmente, se le asignaron funciones de competencia
exclusiva, como lo fue la cámara de compensaciones. La Ley de Instituciones
Generales de Crédito de 1932 sentó las bases para el fortalecimiento del sistema
bancario mexicano. En primer lugar, permitió que cualquier tipo de banco realizara
todas las operaciones permitidas, siempre y cuando se respetaran las operaciones
pasivas y activas en función de sus plazos. Por otra parte, se obligó a aquellos
bancos que recibieran depósitos a la vista o a plazo de hasta 30 días a asociarse
al Banco de México, por lo cual en 1932 el número de instituciones asociadas
pasó de 14 a 62.
Por último, se emitió la Ley de Títulos y Operaciones de Crédito, la cual dio
un fuerte impulso a las emisiones de títulos y bonos, tales como los hipotecarios,
financieros, certificados de depósito y bonos de prenda de los Almacenes
Generales de Depósito. También en esta Ley se da el antecedente de lo que
después sería el control selectivo del crédito, al facultar al Banco de México a
decidir, en un momento dado, qué tipo de títulos eran sujetos al redescuento, con
lo cual exógenamente se podría dar preferencia a cierto tipo de actividad
económica. Es importante señalar que anteriormente a esta Ley, al Banco de
México sólo se le permitía descontar documentos de carácter "genuinamente
mercantil", por lo que con esta modificación las funciones del banco central
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empiezan a ser, además de banco de bancos, también banco de fomento
económico.
Los resultados de estas cuatro leyes se dejaron sentir inmediatamente. En
primer lugar, a partir de 1933 la economía mexicana se recuperó, creciendo en
ese año a una tasa de 11.3%. En segundo lugar, como resultado del mayor
número de bancos asociados y una regulación que permitió el redescuento de
documentos de hasta 180 días, la participación de los billetes en la oferta
monetaria pasó de 0.4% en 1931 a 18.4% en 1934, y la penetración bancaria en la
economía se incrementó de 3.3% en 1931 a 4.8% en 1934, permitiendo con ello el
otorgamiento de mayor crédito a las actividades productivas. Por último, al amparo
de la Ley de Instituciones de Crédito de 1932, a partir de este año y hasta 1941
surgieron 63 nuevas instituciones financieras privadas, de las cuales 28 fueron
bancos de depósito y ahorro y 35 se constituyeron como financieras, bancos
capitalizadores e hipotecarias.
El segundo evento de importancia en el proceso de consolidación del
sistema financiero nacional, se presentó en mayo de 1933, cuando el gobierno de
Estados Unidos aceptó que la deuda contraída por los diferentes países europeos
durante la Primera Guerra Mundial se liquidara con pagos en plata. Esto llevó a
que el 22 de julio del mismo año, Estados Unidos, México, Canadá, Perú y
Australia acordaran adquirir 35 millones de onzas de ese metal a un precio de 50
centavos de dólar por onza.
Sin embargo, en diciembre el gobierno de Estados Unidos anunció que
compraría cualquier cantidad de plata a un precio de 64.5 centavos de dólar por
onza, a fin de que la cuarta parte de su reserva monetaria se constituyera en ese
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metal. Esta política tuvo importantes repercusiones para México ya que las
monedas de plata eran las de curso legal y tenían un poder liberatorio ilimitado.
Además, si el precio de la plata subía a más de 72 centavos de dólar por onza, las
monedas tendrían mayor valor como mercancía que su valor monetario.
Ante la mayor demanda de plata por parte de Estados Unidos, en mayo de
1935 el precio de este metal llegó a 81 centavos de dólar por onza. Para evitar la
devaluación del peso frente al dólar, presión que se venía presentando desde
mediados de abril de 1935, el 26 de abril del mismo año, como consecuencia de
las salidas de plata, se reformó la Ley Constitutiva del Banco de México, mediante
la cual se desmonetizaba la plata, sustituyéndose las monedas de este metal por
billetes del Banco de México, con poder liberatorio ilimitado y libre convertibilidad a
otras divisas.
Para finales de 1935, las condiciones que llevaron a la desmonetización de
la plata habían desaparecido, por lo que se percibió la necesidad de reformular
íntegramente la ley que regía el funcionamiento del Banco de México. Así, el 28 de
agosto de 1936 se expidió una nueva Ley Orgánica del Banco de México. En esta
Ley, destacan tres puntos de importancia: la relación entre el Banco de México y
las instituciones bancarias, la relación entre el Banco de México y el gobierno
federal, y lo concerniente a la emisión de dinero.
La relación entre el Banco de México y el resto del sistema financiero se
reglamentó, principalmente por los artículos 8, 38 y 73 de la Ley Orgánica. El
artículo 8 señalaba que todas las instituciones nacionales de crédito y las
sociedades mexicanas que tuvieran la concesión del gobierno federal para recibir
depósitos bancarios a la vista, a plazo, en cuentas de ahorros o emitir bonos de
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caja, estaban obligadas a asociarse al Banco de México. Con ello se integró
efectivamente a todas las instituciones en un sistema bancario coherente.
El artículo 38 se refería a las operaciones de descuento que las
instituciones de crédito podrían efectuar en el Banco de México. Así, se señaló
que para operaciones comerciales el documento a redescontarse debería ser a un
plazo máximo de 90 días; para documentos amparados en alguna etapa del
proceso industrial, el plazo máximo señalado era de 180 días, mientras que para
actividades relacionadas con el sector agrícola el plazo máximo del documento era
de 270 días.
Por último, el artículo 73 señalaba las obligaciones de las instituciones
bancarias en relación al encaje legal. Se hizo obligatorio para estas instituciones
mantener en el Banco de México un depósito sin intereses del 7% de los depósitos
bancarios. También se señaló que la tasa de reserva bancaria no podía ser menor
al 3% ni mayor al 15%, pudiéndose aplicar tasas de encaje diferenciadas por tipo
de instrumento de captación o por zonas geográficas. Las tasas de encaje
diferenciales, junto con las prerrogativas sobre el redescuento de documentos,
permitieron al Banco de México aplicar un control selectivo del crédito, en
detrimento del control monetario y de un funcionamiento eficiente de las diferentes
actividades productivas, al limitar a la banca el tipo de crédito que podían otorgar.
En cuanto a las relaciones entre el Banco de México y el gobierno federal,
la exposición de motivos de la Ley establecía que "es una reiteración del principio
esencial de autonomía del banco, como institución destinada a servir intereses
nacionales permanentes, y que no puede, por ello, volverse, en caso alguno, un
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instrumento de acción para atender necesidades políticas o financieras
extraordinarias del Gobierno".
Con este espíritu, la Ley señaló que el Banco de México tenía prohibido
conceder créditos y hacer préstamos al gobierno federal, excepto cuando los
bonos emitidos por este último fuesen a un plazo no mayor de un año o de cinco
años si los bonos estuviesen relacionados con una obra pública. Además, el
monto total del crédito no podía exceder al 10% del promedio de ingresos anuales
de la Tesorería de la Federación durante los últimos tres años y debería quedar
saldado a más tardar, dentro del semestre siguiente al otorgamiento del crédito.
El límite de crédito al gobierno, junto con la restricción de que las
obligaciones en forma de billetes del Banco de México no podían exceder de 50
pesos por habitante y las monedas de 20 pesos por habitante, imponían un
máximo a la emisión primaria de dinero, siendo la principal fuente de expansión
monetaria el crédito a los bancos a través del redescuento.
En 1941 se dio el paso definitivo para la consolidación del sistema
financiero mexicano mediante dos reformas de gran importancia. La primera fue la
nueva Ley Orgánica del Banco de México del 26 de abril y la segunda la Ley de
Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares del 21 de mayo.
La Ley Orgánica del Banco de México de 1941 difería de la de 1936
principalmente en tres aspectos. El primero fue que en la nueva Ley se amplió el
porcentaje de encaje legal al cual estarían sujetos los bancos comerciales.
También se permitió al Banco de México descontar los mismos documentos que
establecía la Ley de 1936, aunque en la nueva Ley no se establecía límite al plazo
de vigencia de los documentos a descontar. Por último, en las relaciones entre el
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Banco de México y el gobierno federal, el primero podía adquirir valores emitidos
por el segundo, estando sujeta esta compra a que los ingresos a generarse fuesen
los suficientes para cubrir intereses y amortización de estos valores durante el año
corriente.
Así, las regulaciones de encaje legal y las disposiciones referentes al
redescuento de documentos, permitieron al Banco de México decidir el tipo y
monto de crédito que podía otorgarse a cada sector de la economía, por lo que
esta institución se convirtió, además de banco central, en banco de desarrollo,
interfiriendo con ello en la conducción de la política monetaria.
La Ley de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares definió en
términos precisos los tipos de instituciones financieras y sus respectivos campos
de acción, tanto en lo referente a sus operaciones activas como pasivas, bajo un
marcado espíritu de especialización, haciendo el plazo de los depósitos
compatible con los plazos de crédito. Las instituciones de crédito señaladas por la
Ley eran: bancos de depósito, bancos de ahorro, sociedades financieras,
sociedades hipotecarias, sociedades de capitalización y sociedades fiduciarias.
Las organizaciones auxiliares de crédito eran: almacenes generales de depósito,
cámaras de compensación, bolsas de valores, uniones de crédito y compañías de
seguros.
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